給老人沒有恐懼的晚年

前言
台灣在86年修正老人福利法，特別增列保護措施專章，當時老人保護的概念對於台灣傳統社會宣揚之敬老觀念有所衝擊，使得老人保護工作之初面對極大的挑戰。這幾年社會結構及道德觀念的改變，各類型的老人虐待已非單一個案或家庭事件，於是老人福利法在96年修法過程，在「保護措施」專章做了許多修正，包括第41條、第43條、第44條，及「第六章罰則」的第51條、第52條；並增訂「第二章經濟安全」的第13條、第14條，及「第六章罰則」的第48條，較以往的法令有大幅的修訂，從法令上賦予直轄市、縣（市）主管機關老人保護更大的使命與任務，期為長輩的人身安全保障及生命尊嚴，建構起更完善的保護傘。

老人保護工作發展雖有十年的經驗脈絡可循，但相較於兒少保護、婦幼安全及家庭暴力防治，國內對於老人保護之各項文獻資料或網絡資源，明顯較為薄弱及缺乏。本文就目前各縣市老人保護現況、老人保護實務議題，特別與法律有關的部份做歸納整理，並提出政策建議，期能為國內老人保護工作的開創新契機。

台灣老人保護現況
一、老人保護統計資料
從內政部的老人保護網絡體系中統計資料來看，將老人保護個案類型分為遺棄、虐待、疏忽及其他，其中遺棄、虐待個案量有逐年增加的趨勢；然在老人保護網絡中所提供的服務內容，包括法律訴訟及諮詢、驗傷醫療、個案輔導、個案追蹤輔導訪視、問安電話及委託安置等服務，統計資料顯示在法律訴訟及諮詢、個案輔導、個案追蹤輔導訪視之服務等三項工作明顯增加。
 

二、各縣市老人保護現況
至98年底各縣市執行老人保護工作現況，老盟加以彙整如下：
（一）老人保護個案類型定義
各縣市對於老人保護個案類型的分類大致分為遺棄、身體虐待、心理／情緒虐待、照顧者／自我疏忽、性侵害、失依陷困等類型大致相同，僅有關財產保護（包括剝削／金錢濫用）的部分較分歧，部分縣市表示因屬於司法專業，故請長者與家屬依法律途徑處理。

（二）老人保護執行面的業務分工
    由於各縣市組織編制或職掌有所差異，而使老人保護工作的執行與業務分工不盡相同。本資料排除聲稱無老人保護案件的連江縣不列入計算，大致分為下列分工及處理方式：
1.依保護工作內容屬性分工：多以是否符合家暴開案標準（家庭內暴力或身體、精神虐待）或性侵害案件者，由家庭暴力防治中心負責；其餘個案類型，如遺棄、疏忽、失依陷困、財產保護、機構虐待等類型，則由老人福利業務單位處理。此方式分工的縣市有：高雄市、新竹縣、新竹市、苗栗縣、南投縣、雲林縣、嘉義市、台南縣、台南市、金門縣等十個縣市，占41.7%縣市。
2.由社會福利服務中心第一線社工接案提供服務：縣市社會局（處）社工科下設有社會（家庭）福利服務中心，以社區及家庭為服務對象，因此各類型的保護個案均由社福中心第一線社工接案，如需各項福利資源時，則連結社會局（處）其他單位。以此方式分工的縣市有：台北縣、桃園縣、台中市、彰化縣、高雄縣、屏東縣等六個縣市，占25%縣市。
3.均由同一單位負責，僅有行政裁罰部份歸為老人福利業務科：如台北市、台中縣、基隆市等三個縣市（占12.5%），均由家暴防治中心受理接案，若須運用老人福利法之行政裁罰則連結老人福利業務科處理。另外如嘉義縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣等五個縣市（占20.8%），由老人福利業務科承辦所有老人保護之業務。

老人保護的困境與挑戰
筆者從這二年老盟參與老人保護工作的經驗，獲得許多在地本土的實務經驗與寶貴建議，整理台灣老人保護的困境與挑戰有：一、老人保護人力配置不足；二、老人保護網絡未建構，保護工作難推動；三、老人受虐問題發現不易；四、老人保護通報的障礙；五、缺乏一致性的標準作業流程供各縣市參考；六、法律相關資源不足；七、倫理兩難的議題；八、財產保護、民法、刑法新法令、新工作方法的挑戰。因篇幅的限制，以下就法律相關之議題提出探討：
一、老人保護對法律資源需求高
老人保護無論是遺棄或是財產保護案件，除了老人福利法外，均與民法、刑法有關，而社工人員服務此類型個案，須了解各項法律的內容以及法律之間的關係，實需與法律專業人員的協助，才能使服務內容更為完整且能回應符合案主的需求。從內政部老人福利服務成果之統計結果也顯示，老人保護網絡體系當中的法律訴訟及諮詢服務量亦逐年遞增，足見法律資源在老人保護工作重要性。
   
二、扶養與遺棄的兩難
依據民法規定，子女負有扶養父母的責任與義務。但曾經拋家棄子的父母，或曾家暴、性侵害子女的父母，年老時生活陷入危難或因病痛須有人照顧時，子女不願意負擔照顧責任，社工人員同時面對維持老人基本人權的原則，同時也能同理子女的憤怒與不平，亦不忍苛責子女的兩難。老人可能礙於面子或是疼惜子女，常常受虐仍不願提告；有保護需求的老人卻無意願接受保護服務；或過於依賴照顧者（施虐者），不願提告，也不願離家接受政府短期安置。另外在依法執行裁罰時，若子女無能力負擔照顧責任與費用時，政府依法要求子女償還照顧費用（甚至強制執行），其效益為何？在訴諸法律的同時，老人與子女的關係也被撕裂了，如何做才是符合案主最佳利益呢？社工員面臨老人保護的倫理兩難，如何思考處理的優先順序及原則，也考驗老人保護社工員。

三、老人財產保護與監護／輔助宣告新法令
老人保護服務對象除了生命、身體、健康或自由之危難者之外，對於老人財產遭受剝奪事件，亦需要發展財產保護之工作方法。老人福利法第13、14條對於老人的經濟安全已有明確的規定，第十三條：「對於因精神障礙或其他心智缺陷，致不能為意思表示或受意思表示，或不能辨識其意思表示之效果之老人，法院得因主管機關之聲請，為監護或輔助宣告。」第三項「監護或輔助宣告確定前，主管機關為保護老人之身體及財產，得聲請法院為必要之處分。」；第十四條：「為保護老人之財產安全，直轄市、縣（市）主管機關應鼓勵其將財產交付信託。無法定扶養義務人之老人經法院為監護或輔助宣告者，其財產得交付與經中央目的主管機關許可之信託業代為管理、處分。」在財產管理方面，許多國家已有行之多年的制度，英美的持續性代理授權授與制度、日本的成年監護制度、德國的成年照護制度等，我國為因應社會需要，於97年5月23日修正公布民法監護規定，自98年11月23日施行，擴大保護範圍，並強化法院的監督，以達到保障高齡者、心智障礙者的權益。財產保護服務面對新法令、新工作方法對第一線社工人員而言是一大挑戰。

對老人保護工作的建言
這十多年來，老人保護實務工作多半是社會工作員以自我摸索方式應對，加上人力不足、流動率高，實務工作的經驗難有傳承與累積；跨專業團隊間常因本位主義或未取得共識，而相互推諉，服務績效不易顯見。在老人保護人數逐年攀升的同時，台灣的老人保護實務工作應要有完整且全面性的規劃，筆者從長期推動老人福利政策倡導的角度，提出以下八點實務與政策建議，期許台灣未來老人保護制度更加完善，許給老人一個沒有恐懼的晚年：
一、充實老人保護專業人力
各縣市幾乎都有主責社工人力不足、兼辦其他各項業務、個案量增加及工作壓力過大情形，加上老人保護工作內涵繁雜，且需24小時待命支援，如遇緊急個案難有立即性、就近性的處理。建議老人保護專業人力，中央能協助解決人力不足之困境，短程計畫可運用公益彩券回饋金給予補助，以利地方政府老人保護工作逐步推動；中長程計畫要在「充實地方政府社工人力配置及進用計畫」，補足地方政府老人保護工作長期人力不足的問題。
二、積極建構老人保護網絡
建議縣市政府應將老人保護視為跨專業團隊工作，結合社政、衛政、警政、戶政等單位，建構完善的老人保護網絡，先明確劃分各單位的工作職責，定期召開聯繫會報，並加強相關教育訓練，如涉及需跨單位合作案例的提出，透過案例的研討，加強團隊解決問題的能力，並從過程中學習協調與合作，讓老人保護工作的接軌無縫隙。   

三、老人保護通報窗口設立之必要性
老年人口激增，保護案件逐年增加，老人保護的通報窗口在各縣市仍有分歧，但大多數（88%）縣市以113專線為通報專線，僅部分縣市設老人保護專線受理通報。建議中央將老人保護專線以「113」為窗口，方便民眾記憶，至於老人福利業務與家庭暴力業務的分工，各縣市各有不同分工，再由113窗口做後續的分工轉案。

四、加強辦理責任通報者及社工員專業訓練
社工員在實務工作專業知能方面，較缺乏老人保護、法律專業的訓練及研習，建請中央及地方政府應多辦理個案研討實務訓練及專業知能訓練，並規劃新進社工員的職前訓練課程，及資深工作者在職訓練、進階訓練，加強法制面、社工倫理及家庭協調與輔導等課程，協助地方政府提升專業工作品質。另外縣市政府應加強對各類責任通報者的教育宣導，讓老人保護的通報障礙降低，提昇社會對於老人受虐的重視，並提高一般民眾對老人保護的警覺性。

五、中央應建立各項標準作業流程，供地方參考
建議中央能邀集各地方政府共同討論並制定相關標準作業流程，協助地方政府強化老人保護服務制度之健全，讓各縣市在推動老人保護工作有更清楚的參考依據，包括：
（一）建立一致的裁罰基準與作業方法。
（二）建立保護網絡跨專業分工模式與機制。
（三）釐清老人保護業務與家庭暴力防治業務之分工與整合。
（四）重新研究訂定老人受虐評估指標或受虐事實認定標準，提供第一線社工人員及責任通報者判斷的依據。

六、建立老人保護資訊平台，支援第一線執行老人保護工作者
老盟在執行「建構全國老人保護工作網絡」計畫，期建構實務所需之資訊網路平台，地方社工人員所反應的困難是：法律相關資源的不足、處理案例經驗不足等，老盟97年底已建構完成老人保護的資訊平台，過程中與法律扶助基金會洽談合作，希望結合更多律師們的專業，協助解答法律問題；另外，網站也設有提供縣市同仁的經驗、案例分享與互相討論的園地，希望能提供第一線工作者支持的力量。

七、積極介入財產保護，充實監護制度知識
財產保護目前未成為每一個縣地方政府服務的項目，但老人財產遭剝削、侵占、詐騙的社會事件層出不窮，未來因應失智症老人人口越來越多的情形，縣市政府應積極協助社區失智（能）老人，特別是為無法定扶養義務人的（獨居）老人聲請監護宣告或輔助宣告，以保護其財產，經法院為監護或輔助宣告者，因其無法定扶養義務人，法院常常會將監護人或輔助人的角色判給地方首長擔任，社工成為執行失智（能）老人財產的管理者，所以，社工人員更需了解新法令中，監護人或輔助人要扮演的角色，充實民法監護／輔助制度的知識。
    
八、民法、刑法有關扶養義務修正的衝擊
因應目前遺棄的案例，常出現過去父母對子女未盡撫育責任，到年老孤苦無依，要求子女扶養；或有些父母從小虐待、家暴甚至性侵子女，未履行應有撫育責任，更造成受害子女身心難以抺滅的創傷，到老還反過頭來控訴子女棄養。此現象在勵馨基金會、法扶基金會及老盟等民間團體的倡議下，法務部重視這個議題，提民法第1118-1條增訂條文及刑法第294-1條增訂條文，並經立法院於99年1月7日通過，對於曾經遭受家暴、性侵或遺棄的子女，成年後得請求法院減輕或免除其對父母的扶養義務。此法的修正將改變父母與子女之間的扶養行為是「相對義務」觀念，這也會衝擊「天下無不是父母」的觀念。
此法令一修改，對老人而言，過去對子女未盡到應有的撫育責任，老了要求子女奉養，在實務經驗上社工也常處於兩難，但是站在人道的立場，人老了身體有病痛需要人照顧時，若子女提出免除或減輕其扶養義務時，那老人怎麼辦呢？老盟主張應由政府來協助照顧，民法、刑法修法完成後，應同時檢視社會救助法條文，當法院判子女可減輕或免除扶養義務時，地方政府不應將其列入家戶人口的計算範圍，老人若能取得低收入戶身份，由政府扮演照顧角色。

結語  
老年生活應是安然享受生命中最自在的時光，但社會上仍有部分長輩因家人的疏忽、遺棄、虐待，導致生命安全、身心健康、基本生活面臨危難及傷害，隨著人口快速老化，家庭結構及扶養義務觀念的改變，老人保護工作應積極落實老人福利法，並因應新的法令變動，裝備地方的社會工作人員專業知識及人力，做好民眾的教育宣導工作，廣邀律師們共同關心，為台灣老人保護工作開展新的契機。

[資料來源]法律扶助基金會